„Fehlanreize sollten abgebaut werden“

Kindergeld, Krippenausbau und Co.:  Mehr als 150 familienbezogene Leistungen werden aus öffentlichen Kassen finanziert. Was die Förderung bewirkt, untersuchten Ökonomen des Münchener ifo-Instituts in einer Überblicksstudie.

Herr Professor Rainer, für familienpolitische Leistungen gibt der Staat jährlich mehr als 80 Milliarden Euro aus. Ist das Geld gut angelegt?

Es kommt auf die Ziele an, die man damit verfolgt. Für unsere Untersuchung haben wir uns an vier Vorgaben orientiert, die sich Familienpolitik selbst auferlegt hat. Da geht es um die wirtschaftliche Stabilität von Familien und die bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf, aber auch um die Unterstützung von Paaren mit Kinderwunsch und die Förderung der kindlichen Entwicklung.

Werden die Ziele erreicht?

Genau das habe ich mit meinen Mitarbeitern anhand der wichtigsten familienpolitischen Leistungen Kindergeld, Elterngeld, Betreuungsgeld und öffentlich geförderte Kinderbetreuung beschrieben. Nicht immer lassen sich kausale Zusammenhänge ermitteln, aber in einigen Fällen ist das möglich.

Ein Beispiel, bitte.

Der  Kindergartenausbau ab 1996 führte zu einer Erhöhung der Müttererwerbstätigkeit. Dieser Effekt ist durch mehrere Studien robust nachgewiesen und passt zum internationalen Bild: Auch in anderen Ländern wirkt sich die öffentlich geförderte Kleinkinderbetreuung positiv auf die Arbeitsmarktbeteiligung von Müttern aus.

Gibt es bereits Erkenntnisse zu den Folgen des seit 2005 bundesweit forcierten Krippenausbaus?

Wir wissen, dass heute knapp 40 Prozent der Kinder zwischen einem Jahr und drei Jahren in einer Kindertageseinrichtung betreut werden. Mitte der 2000er-Jahre lag der Anteil bei rund fünf Prozent – wir haben es also mit einem dramatischen Anstieg zu tun. Wie sich diese Entwicklung auf die besagten Ziele auswirkt, ist noch nicht ganz klar. Allerdings zeigen mehrere Studien, dass vor allem Kinder aus einfachen Verhältnissen von der Krippenbetreuung profitieren.

Mehr Betreuungsinfrastruktur ist eine Strategie der Familienpolitik, eine andere sind monetäre Leistungen wie das Kindergeld. Womit lassen sich die politischen Ziele besser erreichen?

Eindeutig mit dem Ausbau der Infrastruktur. Kinderkrippen und Kindergärten erlauben es mehr Müttern erwerbstätig zu sein, was wiederum die wirtschaftliche Situation der Familien verbessert. Positive Effekte auf die Geburtenrate sind bereits nachgewiesen worden. Hinzu kommt der günstige Einfluss auf die Kinder, vor allem von jenen aus benachteiligten Herkunftsverhältnissen.  

Und was tragen die Geldleistungen bei?

Monetäre Anreize wie Kindergeld und Betreuungsgeld, das  umgangssprachlich auch als Herdprämie bezeichnet wird, reduzieren nicht selten die Erwerbsanreize für Mütter. Doch das zusätzliche Einkommen durch staatliche Transferzahlungen wiegt in der Regel nicht den Verlust eines Gehalts auf und kann letztlich die wirtschaftliche Situation der Familie verschlechtern.

Allein das Kindergeld kostet die Steuerbürger jährlich 40 Milliarden Euro. Es ist die teuerste familienpolitische Maßnahme, doch angesichts der geschilderten Bilanz keine lohnende Investition. Was tun?

Das Kindergeld ist ein Beitrag zur Grundversorgung des Nachwuchses und Eltern freuen sich darüber. Wir sollten uns aber bewusst sein, dass eine Familienpolitik, die sich primär über regelmäßige Kindergelderhöhungen definiert, nicht nachhaltig ist. Sie frisst Geld, das für effektivere Interventionen genutzt werden könnte.

Heißt das, die Instrumente deutscher Familienpolitik behindern sich gegenseitig?

Ja. Maßnahmen wie Kindergeld, Betreuungsgeld und Ehegattensplittung stehen für das traditionelle Familienmodell, bei dem der Vater das Geld verdient und die Mutter zu Hause bleibt. Das kann für Familien eine gute Lösung sein. Aber oft sieht es in  heutigen Familien anders aus, weil beide Partner erwerbstätig sein wollen oder ein Elternteil die Kinder allein erzieht. Auf diese gesellschaftlichen Veränderungen reagiert die Familienpolitik seit Anfang der 1990er-Jahre, indem sie Schritt für Schritt in den Ausbau der Betreuungsinfrastruktur investiert hat. Beide Förderstränge, Geldtransfers und Realtransfers, existieren nun nebeneinander und heben sich in ihrer Wirkung tatsächlich oft gegenseitig auf.  

Als wichtiger Beitrag zu einer zeitgemäßen Familienpolitik wurde das 2007 eingeführte Elterngeld gefeiert. Hat es die Erwartungen erfüllt?

Es hat die Geburtenrate bei Frauen mit mittlerer und hoher Qualifikation gesteigert, was ja ein Ziel dieses Angebots ist. Die Verkürzung der maximalen Bezugszeit von ursprünglich 24 Monaten auf 12 plus zwei Monate war ein guter Schritt: Nach der kürzeren Unterbrechung fassen Eltern leichter wieder Fuß im Arbeitsmarkt. 

Wie steht die deutsche Familienpolitik im internationalen Vergleich da?

Wir geben sehr viel Geld für Familien aus und rangieren damit weltweit im Spitzenfeld. Viele Leistungen, die bei uns üblich sind, gibt es in ähnlicher Form auch in anderen Ländern. Beispiel Betreuungsgeld: Auch in Skandinavien können Eltern davon Gebrauch machen und auch dort, das zeigen Studien, hat es einen negativen Effekt auf die Müttererwerbstätigkeit. Charakteristisch für die deutsche Familienpolitik ist die große Vielfalt an Leistungen, die historisch gewachsen sind und für unterschiedliche Normen und Entwicklungen  stehen. Genau das macht die Forschung dazu so interessant.

Sie haben sich in Ihrer Studie auf die wichtigsten familienbezogenen Leistungen konzentriert. Die letzte Gesamtevaluation liegt neun Jahre zurück. Ist es Zeit für eine Neuauflage?

Nicht unbedingt. Es wäre jedoch an der Zeit, dass Erkenntnisse aus der letzten Gesamtevaluation in die Familienpolitik einfließen – viele Befunde sind leider gar nicht aufgegriffen worden. Wichtig erscheint mir auch, dass der ohnehin bereits umfangreiche Mix an familienpolitischen Maßnahmen nicht erweitert wird, sondern dass zunächst lange bestehende Fehlanreize konsequent abgebaut werden.

Interview: Lilo Berg

Publikation

Rainer, Helmut, Anita Fichtl und Timo Hener (2017), Familienpolitik in Deutschland: Kausale Evaluationsstudien und ausgewählte Ergebnisse, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, De Gruyter, Bd. 18(2), S. 117-131

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Foto Rainer: @ ifo Institut

Publikation

Günter Stock, Hans Bertram,
Alexia Fürnkranz-Prskawetz,
Wolfgang Holzgreve, Martin Kohli,
Ursula M. Staudinger (Hg.):

Zukunft mit Kindern Fertilität und gesellschaftliche Entwicklung in Deutschland, Österreich und der Schweiz
kartoniert, 473 Seiten,
div. Abbildungen und Tabellen
Frankfurt am Main, New York:
Campus Verlag 2012
ISBN 978-3-593-39753-5